La conmemoración de los 160 años de la Constitución de 1863, más conocida como la Constitución de Rionegro, de corte federalista y que perduró hasta 1886, cuando Rafael Núñez, al alimón con Miguel Antonio Caro, la derogaron y prohijaron otra eminentemente centralista, es la ocasión propicia para repensar la arquitectura institucional actual, cuya armazón corresponde a lo establecido en la Constitución Política de 1991, que le puso término a la centenaria Constitución de 1886. En este contexto ha resurgido con fuerza y vigor una corriente ideológica y política, así como en la órbita académica que propende por el federalismo en Colombia. Esta es una cita que tenemos con el futuro para la cual las regiones deben darse una hoja de ruta.
Desde luego que las circunstancias de hoy no son las mismas de la era decimonónica, pero son muchas las lecciones que nos dejó la vigencia del federalismo, que se prolongó desde 1853 hasta 1886, durante 33 años.
La primera de ellas es que, contrariamente a la narrativa que ha propalado la especie de que el federalismo fue una etapa caótica de nuestra historia, marcada por el desorden, el relajo y la falta de sindéresis, autores muy serios como el ex ministro de Hacienda José Antonio Ocampo y el profesor Salomón Kalmanowitz coinciden en que en la misma primó la responsabilidad fiscal y la dinámica de la incipiente economía post colonial.
La fórmula dicotómica de la centralización política y la descentralización administrativa, paradigma de la Constitución de 1886, fue reemplazada en la Constitución de 1991 por la declaratoria de Colombia como República unitaria, en lo cual coincide con la de 1886, pero, además de descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, las que ahora, además de los departamentos, municipios y distritos, las regiones como tales también se pueden constituir como entidades territoriales, lo que era impensable enantes.
No es dable pensar con el deseo que Colombia está preparada para dar el salto hacia el federalismo, este es un punto de llegada a la tierra prometida y no un punto de partida, se deberá dar un proceso que nos conduzca hasta llegar a dicha meta.
Hay que empezar por demandar el cumplimiento del mandato de la Constitución de 1991, que avanzó al trascender el concepto de descentralización, limitado, como afirmó el ex presidente del Consejo de Estado Javier Henao Hidrón, a la “capacidad de gestión administrativa” por parte de las entidades territoriales, al de la autonomía, entendida como la “capacidad de decisión política”. Desafortunadamente durante los 32 años de vigencia no solo no se ha reivindicado la autonomía territorial, sino que se ha dado una recentralización que la ha tornado nugatoria.
Cito dos ejemplos patéticos de la recentralización: a contrapelo de la descentralización y de la autonomía, al tiempo que se le han venido trasladando funciones y competencias por parte de la Nación a las entidades territoriales, pero sin recursos, violando el artículo 356 de la Constitución que advierte que ello no debe darse sin asegurarles los recursos necesarios y suficientes para asumirlos, los recursos se han venido concentrando, cada vez más, en manos de la Nación.
Es el caso del recorte de los recursos de la Bolsa del Sistema General de Participaciones (SGP) mediante los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007. De otra parte, entre los años 2000 – 2022 se han aprobado 14 reformas tributarias, todas ellas para arbitrarle recursos a la Nación, ninguna para el fortalecimiento de las finanzas territoriales.
De modo que para enrutarnos por la vía del federalismo tenemos que empezar por que la Misión de descentralización creada por el Gobierno anterior revise la fórmula del SGP, consultando y volviendo sobre la fórmula primigenia aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente. Solo de esta manera se puede reparar y resarcir el zarpazo dado por el centralismo a la capacidad de gestión de los departamentos, municipios y distritos.
Adicionalmente debe tramitarse por parte del Congreso de la República la largamente aplazada reforma tributaria territorial, para lo cual ya se cuenta con la base de las recomendaciones contenidas y compendiadas en el Informe final entregado en julio de 2020 por parte de la Comisión de estudio del Sistema tributario territorial y engavetado por el gobierno.
Y un aspecto clave, sin el cual no se podrá avanzar hacia un esquema de estados regionales, sin pretender calcar el de la Constitución de 1863, es la Ley Orgánica de ordenamiento territorial (LOOT), llamada por el reputado ex constituyente Orlando Fals Borda la Ley madre, que tiene que ver con el reparto de los recursos y competencias entre los varios niveles de la Administración, que sigue siendo una asignatura pendiente, porque la Ley 1454 de 2011 no pasa de ser un remedo de LOOT.
Amylkar D. Acosta M[1]
[1] Miembro de Número de la ACCE